Sverige och EU drivande i landgrabbing

Maximilian Isendahl 

Fri spekulation – som är lagstadgat i EU-direktivet om fri rörlighet av kapital – är ett av de största hindren för matsuveränitet och hållbart naturbruk i stort. Principen om fri rörlighet av kapital inkluderar nämligen även förvärv av fast kapital, alltså jord- och skogsbruksmark, och leder till markkoncentration och landgrabbing. Sjunkande eller stagnerande råvarupriser och det arealbaserade gårdsstödet inom CAP (EU:s gemensamma jordbrukspolitik) som är ett incitament för etablerade bönder att utöka sina arealer, leder till konkurrens om mark mellan bönder och blivande bönder (1), i Sverige främst i jordbruksintensiva områden i söder. Lika stort är problemet för jord och skogsbruksmark mellan bönder och helt andra mer kapitalstarka aktörer som placerar kapital för att spekulera på det stigande markvärdet eller är ute efter exempelvis jakt eller livsstilsboende. Priset på mark och fastigheter höjs därför på många håll långt över det värde som en fastighet kan ge i produktion för en bonde.

Historiska perspektiv från Sverige
Från ca 1850 till 1906 pågick en massiv markkoncentration och landgrabbing, en kolonialistisk period som vanligen kallas baggböleriet. Skogsbolag köpte då upp stora mängder skog och hela gårdar främst i Norrlands inland och norra Dalarna, vilket innebär att privata skogsbolag idag äger 25 % av Sveriges produktiva skogsmark. I samma vända försvann rättigheterna till vattenkraft. Resultatet är en avfolkning och utarmning av naturresursrika regioner i likhet med vad som skedde på Irland genom Englands kolonialism. Författaren och journalisten Jonas Stadling skrev just därför Vår irländska fråga 1894, där han utifrån intervjuer beskriver vad som då skedde och effekterna av det. Denna historia är av stor vikt idag, dels på grund av de erfarenheter vi kan lära oss av den svenska kolonialismen och dels faktumet att de negativa sociala effekterna av baggböleriet gav upphov till ett förbud mot bolags köp av privat mark 1906 – något som ännu gäller men som nu riskerar att upphävas.

Dagens systems grunder i EU
Grunden för dagens regelverk kring fri spekulation lades 1960 i EU (då Europeiska Ekonomiska Gemenskapen, EEG). Redan då inkluderades fastigheter i definitionen av kapital (2). EU:s regelverk på ämnet utökades efterhand särskilt med nyliberalismens genomslag under 1980-talet och framåt. Principerna om fri spekulation förhandlades in i Uruguayrundan (1986–1994) av GATT-förhandlingarna och fick därigenom global påverkan. EU liberaliserade kapitalet fullständigt 1988 genom antagandet av kapitalliberaliseringsdirektivet. På grund av de uppenbara negativa konsekvenserna som fri spekulation leder till fick vissa av de ekonomiskt svagare länderna (Spanien, Portugal, Grekland och Irland) möjlighet att frångå regelverket under en övergångsperiod, dock längst till 1992 (3).

Sverige går in i systemet
Samtidigt, under slutet av 1980-talet, närmade sig Sverige den nyliberala ideologin och politikerna ville ansluta till vad som blev EU. För att göra en EU-anslutning möjlig anpassade Sverige sin lagstiftning för att matcha den i EU – därmed antogs kapitalliberaliseringsdirektivet nationellt 1992 efter att samtliga politiska partier röstade för (4). Motståndet innan beslutet togs var litet men synligt bl.a. i media, och utgjordes av åtta bönder (5).

I och med Maastrichtfördraget 1992 övergick kapital-liberaliseringsdirektivet i principen om fri rörlighet av kapital som är en av de fyra friheterna som EU:s inre marknad vilar på. Fri rörlighet av kapital definieras i Artikel 63–66 av Fördraget om Europeiska Unionens funktionssätt (6), som är en av EU:s två grundfördrag – alltså grundlagstexter. I och med EU-inträdet 1995 är detta lagen som gäller nationellt.

Undantag från fri rörelse av kapital
På grund av de negativa effekterna av fri rörlighet av kapital har flera EU-medlemsländer på olika sätt – och utifrån olika historiska och ekonomiska bakgrunder – använt nationella lagar och mekanismer för att begränsa spekulation på mark och därmed landgrabbing och markkoncentration. På vilka sätt har detta skett och har de lyckats vända en negativ utveckling? När bryter det mot EU:s grundläggande fördrag och vad händer när EU-kommissionen säger stopp?

Efter att FAO 2012 genom samarbete med La Via Campesina tagit fram Frivilliga riktlinjer för förvaltning av besittning av mark, fiske och skog i förhållande till nationell livsmedelssäkerhet, VGGT, kom frågan om tillgång till mark och landgrabbing upp på agendan (5). Detta gav upphov till att de Gröna i EU-parlamentet 2016 tog fram rapporten Land Rush – the Sellout of Europe’s Farmland som behandlar markkoncentration och landgrabbing men som till skillnad från VGGT stort sett var begränsad till jordbruksmark. Det förde med sig att EU-parlamentet i samarbete med ECVC (European Coordination Via Campesina) skrev Report on the state of play of farmland concentration in the EU: how to facilitate the access to land for farmers 2017, som riktade sig till EU-kommissionen. Den svarade i sin tur med Commission Interpretative Communication on the Acquisition of Farmland and European Union Law, som visar vad som gäller: kommissionen erkänner de problem som finns med markkoncentration och landgrabbing, men framhåller att principen om fri rörelse av kapital är överordnat – och refererar dessutom till fall i EU-domstolen där fri rörlighet av kapital har gått först.

Undantag i EU efter 2004 – Östeuropa
Inför EU:s expansion österut förhandlade flera av de blivande medlemsländerna till sig att under en period få kringgå principen om fri rörlighet av kapital. Flera länder fick under en övergångsperiod behålla gällande restriktioner under först 7 år med 3 års förlängning, medan Polen fick 12 år. I Litauen, Lettland, Estland, Tjeckien, Slovakien och Ungern slutade övergångsperioden därmed 2014 och i Polen 2016. Flera av länderna försökte även efter övergångsperioden att begränsa fri spekulation och utländska uppköp av mark varpå EU-kommissionen reagerade genom att dra länderna inför EU-domstolen (7). Vi kollar på exempel från Ungern och Litauen.

Ungern
Efter Ungerns självständighet från Sovjet delades det förut statligt ägda jordbruket upp bland bönderna (1). Lågprisimport, tillsammans med snedfördelad utbetalning av jordbruksstöd (2009 fick 8,6 % av gårdarna 72 % av bidragen) och försämrad samhällsservice på landsbygden, bidrog till att göra många små gårdar olönsamma. Låg lönsamhet tillsammans med låga markpriser – 10 till 20 gånger lägre än i andra delar av EU – främjade storskalig landgrabbing. Mellan 2004 och 2013 köptes uppskattningsvis 1 miljon ha (ca 15%) upp av utländska företag och personer, främst från andra EU-länder (8). Detta alltså trots att övergångsregelerna med bibehållen nationell reglering av markköp ännu gällde. Endast en mycket liten areal såldes officiellt, den resterande delen bytte ägare genom så kallade “pocket contracts” – olika former av olagliga kontrakt. Landgrabbing är givetvis inte begränsad till utländska företag och personer, och personer närstående president Viktor Orbán har fått arrenden för stora areal från staten medan lokala bönder blir utan mark (1).

Efter övergångsperiodens slut 2014 infördes nationella lagar som begränsade jordförvärv: Inga juridiska personer, alltså företag, får köpa mark, och den som köper ska vara bonde (9). Dessutom avslutades alla nyttjanderätter i förtid, och släktskap med markägaren krävdes för förnyelse (10). På grund av detta inledde EU-kommissionen 2015 en överträdelseförfarande mot Ungern m.fl. (Bulgarien, Lettland, Litauen och Slovakien) för att de bröt mot fri rörlighet av kapital och fri etablering – där länderna ska ändra lagstiftningen eller dras inför EU-domstolen (9). 2019 gav EU-domstolen EU-kommissionen rätt och krävde Ungern att ändra sina lagar (10).

Litauen
Litauen har givetvis många likheter med Ungern, både under Sovjets dominans och efter självständigheten. En skillnad är att den förut statliga marken, både jord- och skogsbruksmark, gavs till de som ägt marken före andra världskriget. De flesta marker var på mindre än 15 ha och en övre gräns på återbetald mark på 80 ha sattes (11). Under de första åren krävdes att jordbruksmark skulle fortsätta brukas inom två år, annars sålde staten vidare marken till bönder. En del av de förra ägarna hittades aldrig på grund av kriget och Sovjets utrensningar och många av de som har hittats bor nu i städer eller långt ifrån markerna. Tillsammans med låga markpriser främjar detta markkoncentration av framförallt skogsmark. Mellan 2010–2019 sjönk antalet jordbruk med 25 %, och landsbygdsbefolkningen har minskat med 15 % sedan EU-inträdet 2004 (12).

2006 infördes en övre arealgräns för nya förvärv av jordbruksmark, på 500 ha för privatpersoner och 2000 ha för företag (12). På grund av brist av kontroll efterföljdes dock inte lagen och den var lätt att kringgå genom att använda bulvaner eller genom att bilda grupper av företag: ett exempel är Agrowill Group som 2013 ägde 33 000 ha (13). 2014, samma år som övergångsperioden slutade och fri rörlighet av kapital började gälla, infördes lagändringar för att motverka markkoncentration, markförstöring och att vinstmotiv ställdes före jordbruksnytta. Exempelvis krävdes av företag som köpte över tio ha av företag att 50% av intäkterna kom från jordbruk och av privatpersoner (exklusive unga bönder) att de har jordbruksutbildning. EU-kommissionen började 2015 ett överträdelseförfarande mot Litauen, vilket resulterade i att dessa krav slopades.

Skogsmarken i Litauen är givetvis också ett objekt för landgrabbing och svenska bolag och privatpersoner är drivande. Litauens största privata skogsägare är IKEA, som på kort tid köpt upp 27 000 ha (i Lettland äger de ytterligare 90 000 ha) medan SEB äger 14 000 ha. Dessutom hjälper Svenska Skogssällskapet privatpersoner i Sverige att systematiskt köpa upp mark i de baltiska länderna. Åtta medlemmar i riksdagen, inklusive den dåvarande miljöministern (alla tillhörande samma parti: ‘Lithuanian Farmers and Greens Union’) tog därför initiativ till en storleksbegränsning på förvärv av skogsmark. En begränsning på 1500 ha för nya förvärv av företag och privatpersoner (samt deras närstående) antogs i juli 2019. Kort därefter kontaktade svenska ambassaden Litauens president för att “förmedla svenska investerares oro” varefter presidenten i augusti samma år försökte använda sitt veto för att stoppa lagen (14). Parlamentet avvisade dock vetot, med 90 röster mot 8.

I januari 2021 blev det känt att EU-kommissionen i september 2020 skrivit till den dåvarande miljöministern och begärt en förklaring, senast den 17 februari, till varför Litauen begränsar fri rörlighet av kapital. Ministern svarade inte, med förklaringen att han försökte vinna tid till att formulera argument och efter valet i oktober 2020 tillträdde en ny minister som är negativ mot restriktionen (han var en av 6 som röstade emot lagförslaget 2019). EU-kommissionen hotar just nu återigen Litauens nationella lagstiftning som skapats för att motverka landgrabbing och dess negativa påverkan på miljön, demokratin och dess sociala konsekvenser.

Sverige
Sveriges nationella undantag från fri rörlighet av kapital består alltså i förbudet mot aktiebolag att köpa privat jord- och skogsbruksmark, och står skrivet i jordförvärvslagen. I exemplen från Ungern och Litauen innebar nationella restriktioner överträdelseförfaranden och i Ungerns fall en fällande dom i EU-domstolen, trots relativt små inskränkningar i fri rörlighet av kapital samtidigt som kryphål fanns för att landgrabbing skulle kunna fortsätta. I EU-kommissionens nämnda svar angående markkoncentration fastslås att EU-domstolen inte skulle acceptera att företag hindras från att köpa mark, vare sig direkt genom förbud eller indirekt genom exempelvis krav på att köparen själv ska bruka marken (7). Hur kommer det sig då att Sverige, som är såpass nyliberalt, kan ha hårdare reglering av markköp än länder som Litauen med en uttalad oro kring kontroll av naturresurserna? Historia, maktbalanser och ekonomiska motiv kan förklara saken. Den intensiva markkoncentrationen under baggböleriet skedde redan för runt 150 år sedan och har format vårt land sedan dess. Med 25% av den produktiva skogsmarken och stora delar av industrin har de svenska skogsbolagen kunnat expandera globalt och till våra grannar i öst. Idag är markpriserna väsentligt lägre i Östeuropa än i Sverige, vilket gör det helt enkelt mer lönsamt att rikta sitt fokus dit än att ifrågasätta svenska lagar. Svenska ambassadens påtryckningar på Litauens president hade onekligen en större inverkan än vad en eventuell litauisk påtryckning på Sverige hade gjort. En viktig fråga ur den litauiska debatten är till hur stor del var det Sverige som pressade på EU-kommissionen att ställa krav på Litauen?

Tragiskt nog kanske det i Sveriges fall inte krävs yttre påtryckningar för att ta bort skyddet mot landgrabbing av företag. En sådan liberalisering av jordförvärvslagen är vad som föreslås i en statlig utredning från 2015 angående det svenska jordbrukets konkurrenskraft (SOU 2015:15) och samma sak efterfrågas i Livsmedelsstrategin från 2017. Det finns en allvarlig risk att vi blir av med det sista skyddet från ohämmat baggböleri.

Det går inte att sätta sitt hopp till nationella lagstiftningar i ett system som styrs överstatligt genom institutioner där mäktiga företags ekonomiska intressen väger starkast. För att citera Torgny Östling från NOrdBruk:

Det går inte att kompromissa med så starka övergripande krafter som krig, kolonialism och imperialism.

Vi måste försvara och behålla de lagar och system som behandlar symptomen på det koloniala utnyttjandet av våra gemensamma resurser, men att endast minska hastigheten av en negativ utveckling fungerar inte i längden. Vi behöver bygga ett nytt system med lärdomar från historien, traditionell och lokal och regional kunskap och inte minst genom att globalisera hoppet och globalisera kampen. Ta kontakt med rörelsen för matsuveränitet. I Sverige finns NOrdBruk och Jord Åt Folket.

Referenser

1. Franco, J. & Borras, S.M. (Editors). (2013). Land concentration, land grabbing and people’s struggle in Europe. ECVC och TNI.
2. Official Journal of the European Communities. (1960). First directive for the implementation of Article 67 of the Treaty. 921/60.
3. Europeiska gemenskapens officiella tidning. (1988). Rådets direktiv av den 24 juni 1988 för genomförandet av artikel 67 i fördraget.
4. Bildt, C. & Laurén, R. (1992). Prop. 1992/93:71 om utländska förvärv av fast egendom. Lagen.nu.
5. Östling, T. (2020). Back to basics! – A step forward.
6. Europeiska unionens officiella tidning. (2012). Fördraget om Europeiska Unionens funktionssätt (konsoliderad version). C 326/47.
7. Official Journal of the European Union. (2017). Commission Interpretative Communication on the Acquisition of Farmland and European Union Law. C 350/5.
8. Kay, S., Peuch, J. & Franco, J. (2015). Extent of farmland grabbing in the EU. European Parliament Study. TNI.
9. European Commission. (2016). Financial services: Commission requests BULGARIA, HUNGARY, LATVIA, LITHUANIA and SLOVAKIA to comply with EU rules on the acquisition of agricultural land. Press release.
10. Report of cases. Judgement of the court (Grand Chamber) 21 May 2019. ECLI:EU:C:2019:432
11. Valletta, W. (1994). The Hesitant Privatization of Lithuanian Land. Fordham International Law Journal.
12. LaScalA. (2019). RASA MELNIKIENĖ: CONSOLIDATION OF FARMS IN LITHUANIA MIGHT CONTINUE. IAMO.
13. Bičiuvienė, R. (2013). Legal framework in effect in Lithuania. Lithuanian Association of Agricultural Cooperatives.
14. BNS. (2019). Swedish Embassy says it didn’t ask Lithuanian president to veto forest ownership restrictions. LRT English.