Mat och markrättigheter i Sápmi

Gustaf Jillker

Under Svenska Samernas Landsförbunds landsmöte i Skellefteå, juni 2022, talade den samiska advokaten Inger-Anna Omma om det alltmer utbredda avtalsförfarandet mellan markexploatörer och samebyar för att lösa problem i samarbetet om konkurrerande resursutnyttjande.

Att skriva avtal är ett ganska nytt sätt att söka konfliktlösningar för alla inblandade, men då har en viss typ av bolag utmärkt sig i gränssättningen och gått längst. Det är vindkraftsbolagen. Andra bolag som skrivit avtal är turistanläggningar, biltestverksamhet, vattenkraft och idrottsverksamhet.

Inger-Anna Omma har också presenterat sig som forskare och medförfattare till en särskild granskningsrapport, ”Avtal mellan samebyar och exploatörer. Hur påverkas renens välmående?”. Bakom rapporten står Stockholm Environment Institute, och den släpptes i januari i år 2022.

Precis som baggböleriet på 1800-talet och kolonialismen i Norrland

Bilden som framträder av avtalens karaktär väcker många upprörda känslor, eftersom det är sällan man fått läsa så naket om en så hänsynslös exploatering av naturresurserna som främst vindkraftsbolagen ägnat sig åt. Mellan raderna läser man om ett ohämmat utnyttjande av bolagens maktställning och överlägsenhet gentemot långt svagare parter som drabbas av deras oblyga verksamhet på det personliga planet. Forskarrapporten avslöjar att det finns fog för att beskriva avtalen som att Sverige fortfarande inte gjort upp med kolonialismen i Norrland.

Man får gå tillbaka till baggböleriet i slutet av 1800-talet för att kunna göra en jämförelse. Det var då skogsbolagen gick fram och lurade till sig stora skogsarealer när de utnyttjade okunskapen och nöden hos bönder och småbrukare i fattig-Norrland. Baggböleriet förbjöds 1905. Nu 100 år senare bör avtal som bryter mot miljöbalken, mänskliga rättigheter och rasdiskriminering förbjudas på ett sådant sätt att det inte i avtalen går att dölja brotten genom klausuler av typ munkavel, sekretess eller force-majeure.

Systemförändringen på 1990-talet möjliggjorde

Torgny Östling, NOrdBruk, har beskrivit systemförändringen på 1990-talet i boken ”Back to basics – Ett steg framåt”. Det var då jordbruket i Sverige förändrades och avfolkningen av Norrland inleddes. Grunden lades då till den hårda spekulationen i mark och naturresurser, även möjliggjord av frihandeln genom Sveriges EU-medlemskap och globaliseringen.

Vid den tiden, 1996, kom motreaktionen från världens småbönder, för det var året när de slöt sig samman i den mångmiljonhövdade småbrukarrörelsen Via Campesina och introducerade matsuveränitetskonceptet. Där förklarade de nationernas och folkens rätt att försvara sin grundläggande matproduktion, och det konceptet hade sin grund i mänskliga rättigheter, jämställhet och respekt för urfolks självbestämmande.

Matsuveränitet i Sápmi har ”Samisk matvision” som grund

Samernas landsmöte i Skellefteå gav en bra spegelbild av hur den otyglade offensiven mot markerna, där renen rör sig, ser ut. Aktörerna är nykolonialister gestaltade i moderna vindkraftsbolag. Det som händer nu kan belysa frågan och ge svar på hur de ska bemötas. Matsuveränitet i Sápmi bestäms av förhållande till makten över produktionsförhållandena, dvs. ”kontroll över marker och naturresurser”.

Ett av verktygen och frontavsnitten som samerna måste identifiera och intensifiera sina insatser på är uppenbarligen den samiska rättskampen. 

Den andra fronten är handelsområdet, där kampen i slutändan måste föras över till FN-systemet, som ska förhindra att mark och vatten blir spekulationsobjekt. Handeln måste regleras genom FN-konventioner och FN-organ, där det också finns representanter för småbönder, boskapsskötare, fiskare på familjebasis, kvinnor och urfolk.

Sametinget formulerade 2011 en ”samisk matvision” i en utredning, där jag satt med som sekreterare. I utredningen ingick ett tiotal kompetenta personer som samiska mathantverkare, projektledare, entreprenörer och kockar. Resultatet blev en fyra sidor lång sammafattning, där principerna för matsuveränitet i samisk kontext fastställdes.

Matsuveränitet i samisk kontext

Jag hämtar från matvisionen: ”I grunden hotar bristen på kontroll över markerna överlevnaden för det samiska samhället och den samiska livsstilen, som bygger på en hög grad av självhushållning. En revitalisering av samisk mat innebär att makten över markerna, naturbruket, maten och matpriset återtas. 

Det är även innebörden i det globalt använda begreppet matsuveränitet hos urfolk världen över i kampen för rätten att definiera urfolks egen livsmedelspolitik. Den är en mänsklig rättighet byggd på självbestämmande.”

Vindkraftsavtalen förstör den samiska matvisionen

I den ojämna kampen för naturresurserna blir det allt vanligare att samebyar och verksamhetsutövare sluter avtal. I Sverige kan det ses som ett försök från parterna att fylla ett glapp i svenska statens lagstiftning vad gäller renskötselrätten, som är enskilda samers egendomsrätt. Det jag kan konstatera är att vindkraftsavtalen i många stycke, i grunden förstör den samiska matvisionen.

Försvaret av samisk matsuveränitet sker idag i domstolarna

I kampen för samisk matsuveränitet har till exempel Mark- och miljödomstolen i ett utslag i Östersund poängterat hur viktigt skyddet är för nästa generation samer.

Tvärtemot trenden, där samerna ständigt befinner sig på reträtt i rättskampen, kommer alltså en positiv signal. Mark- och miljödomstolen vid Östersunds tingsrätt har den 15 oktober år 2021 i en dom definierat det allmänna rennäringsintresset i en formulering om att kommande generationer ska ha förutsättningar att bedriva renskötsel. 

Mark- och miljödomstolen tar alltså in även den mänskliga sidan av problemet, och det har att göra med att vindkraftsbolagens verksamhet även måste ta sociala hänsyn som generationsskiftet. Deras verksamhet får inte förstöra förutsättningarna för framtiden, utan framtiden måste finnas kvar så att en ny generation kan ta över.

Vindkraftverk som industriprojekt regleras av miljölagstiftningen

Den lagstiftning samebyarna måste sikta in sig på, när det gäller vindkraftsverk, är miljöbalken. Den måste skydda för verksamhetens baksidor, som drabbar både renens och renskötarnas välmående.

Det är på samma sätt lagstiftningen som småbönder måste ändra på, om det ska bli gynnsammare förutsättningar för småbrukarna när det gäller lokal mat. Konkret gäller det frågor om kvalitet, infrastruktur, transporter, mobila slakterier, rovdjur och övrig livsmedelslagstiftning. Frågorna samlar både renskötare och småbrukare till samma frontavsnitt.

Avtalslösningar fyller ett glapp i svensk lagstiftning för det enskilda rennäringsintresset

Problemet med avtalen är lagstiftningen som gäller samiska rennäringsföretagare. Den finns nämligen ingen lagstiftning för det enskilda intresset specifikt. Nuvarande lagstiftning gäller bara det allmänna rennäringsintresset. Det intresset utgår myndigheter och Sametinget ut ifrån vid tillståndsprövningar.

Det enskilda rennäringsintresset måste hanteras separat, eftersom tillståndsprocesserna som sagt bara fokuserar på det allmänna intresset. Avtalslösningar blir då ett försök att fylla ett glapp i lagstiftningen.

Brister i statens styrning i de fall samebyarna inte blir nöjda, tvingar dem att välja mellan två vitt skilda alternativ, antingen att protestera i domstol eller att acceptera ett civilrättsligt avtal med exploatören.

Staten och FN har påvisat bristerna i bolagens avtal med samebyarna

Frågan är vem som gynnas av denna lösning med avtal och vilka konsekvenser avtalen får för samiska rättigheter. Frågan är också vad staten får för möjligheter att efterleva sina skyldigheter.

1) Inom förvaltningsmyndigheterna råder stor osäkerhet kring hur miljöprövningen förhåller sig till avtalen mellan bolag och samebyar (Länsstyrelsen i Norrbotten 2015). 

2) FN:s CERD-kommitté (rasdiskrimineringskommitté) har poängterat, nämligen i fallet Rönnbäcken, att staten inte kan delegera sitt ansvar till privata företag gentemot samerna och renskötseln.

3) Naturvårdsverkets uppfattning är att det föreligger en skillnad mellan det allmänna och det enskilda rennäringsintresset. Det gör att vindkraftsbolagen inte kan slippa undan granskning genom att gömma sig bakom avtal.

Avtalen försämrar kvaliteten på renköttet

Vid avtalsförhandlingar är målsättningen för renskötare och samebyar att säkra miljömålen, eftersom de säkrar renens välmående och därmed kvaliteten på renköttet.

Avtalen har dock hittills gett mycket begränsade fördelar. Om i stället fokus hade satts på renens välmående, skulle ingreppets betydande risker ha avslöjats.

Påtvingade samråd leder alltid till en win-looser-situation

Samråd är det obligatoriska verktyget för att lösa konflikter. Men erfarenheten har visat att samråd slutat väldigt dåligt för samebyarna. Det finns inget ”givande och tagande”. Avtalen är genomgående mer eller mindre dåliga.

I Arjeplog blev det ett ”påtvingat avtal”. Inget avtal kan ses som win-win, när det i avtalen finns en munkavelklausul eller ett överklagningsförbud. Ett avtal leder alltid till en win-looser.

Samrådsklausulerna är i sin form förenade med begränsningar. Vanligt förekommande har varit till och med att bolagen ställer krav på samebyarna, att de ska bidra med sin egen kunskap och arbetstid utan ersättning.

Bolagens argument förstör egentligen livsförutsättningarna som präglat samerna som urfolk. De grundläggande förutsättningarna för renskötseln blir allvarligt hotade.

Värsta avtalen undergräver möjligheterna att försvara rättigheterna

De värsta avtalen ger samebyarna varken möjlighet att skydda renen från bolagets verksamhet eller få något rejält inflytande. Det enda är ett visst hänsynstagande, exempelvis vid tidpunkter för snöplogning och beslut om saltning av vägar. 

Bolaget kan när som helst kräva merarbete från samebyn om renar bedöms försvåra verksamheten, exempelvis genom att renarna måste samlas ihop och flyttas från området. Samebyn får endast engångsersättningar eller fasta ersättningar som inte kan omförhandlas. Bolaget åtar sig endast att informera eller samråda med samebyn men inte säkerställa något verkligt inflytande. 

Klausuler finns som ensidigt tillåter bolaget att säga upp avtalet eller att minska den överenskomna ersättningen. Skiljedomstol ska nyttjas, inte domstol, vilket är en fördel för företag som inte önskar att information offentliggörs. Det är kostsamt i jämförelse med allmän domstol och i de flesta fall har samebyarna själva inte medel att föra process.

Men man kan inte avtala något som strider mot rätten till domstolsprövning. Samebyarna måste därför arbeta på att bli bättre på att driva frågorna i domstol.

De värsta avtalen innehåller ett flertal klausuler som undergräver samebyns möjligheter att försvara sina rättigheter. 

Värsta avtalen bryter mot mänskliga rättigheter och rasdiskriminerar

Om de värsta avtalen skulle prövas av DO skulle förmodligen dessa typer av avtal hamna i domstol.

Munkavelsklausuler – samebyn får inte överklaga projekt eller projektplaner – bolaget kräver att samebyn drar tillbaka eventuella överklaganden. 

Sekretessklausuler – förhindrar samebyn från att föra vidare information – ta hjälp av tredje part (sameorganisation eller media). Det är att inte kunna berätta om problem för utomstående.  Det hämmar samebyar från att hjälpa varandra och dela erfarenheter – det förhindrar också samebyar från att ställa nya anspråk, t ex vid oförutsedda konsekvenser (vilket strider mot miljöbalken). 

Force majeure-klausuler – möjliggör ansvarsfrånskrivande vid katastrofer. De är en särskild problematisk typ av klausuler, för det rör skrivningar som indikerar att samebyn avsäger sig renskötselrätten på ett betesområde. Även om detta strider mot sedvanerätten kan det i praktiken göra att renskötare upplever området som förlorat. Det betyder att en sameby ger en exploatör möjlighet att göra i princip vad helst denna önskar. Att så sker kan förklaras av maktobalanserna i förhandlingssituationen.

Avtalen förändrar renskötselkulturen

Flera samebyar upplever bolagens argument som att de förstör deras livsförutsättningar som urfolk. De upplever att de grundläggande förutsättningarna för renskötseln är allvarligt hotade.

Vattenfall har sagt att bolaget kan ersätta betesförluster med foder. Men då avtalas den traditionella kunskapen bort. Det blir en expropriering av betesrätten.

I Finland har man på vissa områden utfodring, så där har man inte längre något behov av vår-, vinter- eller höstbete. 

Hemliga avtalen skapar misstro i samepolitiken

De hemliga avtalen med vindkraftverk eller gruvbolag har haft en annan ogynnsam följdverkan för samebyarna, och det är att det gett bränsle till blockpolitiken inom Sametinget och den pågående konflikten mellan de rennäringsvänliga partierna och de partier som dominerats av icke-renskötande.

Kritiken har varit att samebyarna avtalat bort samiska sedvanemarker till ett alltför lågt pris och att det drabbar kommande generationer. Eftersom avtalen är hemliga är det ingen som vet varken vilka områden som gäller eller vilka summor det handlar om.

Det är inte så att man tror att det handlar om dolda pengar utan att renskötare får kompensation genom att bli anställda av vindkraftsbolagen för att utföra servicearbeten eller stängselbyggen. Som anställd renskötare får man automatiskt munkavle gentemot sin arbetsgivare. Avtalen var uppe i valdebatten inför sametingsvalet, så splittringseffekterna är lätt att konstatera.

Avtalen skapar korruptionsmisstankar och intern misstro mot samiska media

Att avtalen är en het samepolitisk fråga märkte man också av under SSR:s landsmöte i Skellefteå, när samiska media hölls på stort avstånd och hindrades från att få tillgång till närvaron på landsmötet. Dels ville man inte att strategidiskussionen skulle komma ut i media, dels att det finns en medvetenhet om att sekretessen gör att man rör sig på minerad mark. Korruptionsmisstankarna ligger alldeles under ytan. Det ville man förstås inte att rapporteringen skulle handla om.

Det ligger en anklagelse om att samebyarna avtalar bort samiska sedvanemarker, vilket drabbar alla samer, även icke-renskötande, och det försvagar samerna som folk. I diskussionen på landsmötet framkom också att deltagare verkligen oroade sig över de hemliga avtalens långsiktiga effekter. Frågan är om rennäringen och därmed samekulturen verkligen kan överleva de hemliga avtalen med exploatörerna.

Juristen Inger-Anne Omma: – Det tar aldrig slut!

Inger-Anna Omma såg med tungt hjärta på framtiden.

– Vi kan inte blunda för dessa frågor, utan vi måste ta tag i dem. Vi har alla tänkt att någon gång tar problemen med skogen slut. Men världens befolkning ökar. 

– Det kändes övermäktigt för tio år sedan, men nu är vi åter inne i en ny process, och nu gäller det inte bara skogen. Vi är fortfarande kvar i samma problematik. Det tar aldrig slut.

Internationellt kan man hämta in goda lärdomar

En del kunskap finns att tillgå från andra urfolks erfarenheter internationellt. Avtal mellan exploatörer och urfolksgrupper kan potentiellt sett vara ett viktigt verktyg för att införliva urfolksrättigheter i en resursförvaltning, där staten inte efterlever sina skyldigheter. 

Vissa regeringar och myndigheter som i Australien och Kanada förespråkar avtalsförhandlingar som en mekanism för att uppnå urfolkens samtycke. De har varit vanligt i anglosaxiska nybyggarländer som Australien, Kanada, och USA.

Många avtal har skrivits som ett försök från bolagens sida att hantera urfolksgruppers aktiva motstånd mot påtvingande industriprojekt. En stor utmaning för urfolk världen över är dock att de ofta inte vet vad de faktisk kan kräva.

Avtal kan bli ett lyft för urfolken om de hanteras rätt

Internationellt kräver fler och fler urfolksgrupper att avtal inte enbart kompenserar för skador, utan de ska också bidra till en förbättrad situation för urfolken i stort. 

Deras strategi är att avtalsvillkoren kan gå långt utöver statens lagstiftning, utan att strida mot den. De kan då höja ribban för urfolksrättigheternas innebörd i praktiken. Det innebär förstås strid, för det kommer ofrånkomligen att ligga i bolagens intresse att begränsa avtalens ambitionsnivå. Så blev sagt under samernas landsmöte i Skellefteå. 

Samebyar behöver därför i högre grad utmana bolagens argument med utgångspunkt i rätten till självbestämmande för att vidga gränserna för vad som rimligen bör finnas med i avtal.

Avtalen i Sápmi har hittills haft motsatt effekt än vad som står i Samisk matvision. De cementerar i stället ojämlika maktrelationer till bolagens fördel. Det som kan motverka en sådan utveckling är större transparens med hänvisning till miljöbalken. Det är en politisk fråga om matsuveränitet.